โตมร ศุขปรีชา

 

 

คุณเคยได้ยินสิ่งที่เรียกว่า ‘กฎของกู๊ดฮาร์ต’ (Goodhart’s Law) ไหมครับ?

กฎนี้บอกว่า – ถ้าเมื่อไหร่ที่ ‘ตัวชี้วัด’ หรือ KPI กลายมาเป็น ‘เป้าหมาย’ ในการลงมือทำอะไรสักอย่าง ไอ้เจ้าตัวชี้วัดที่ว่า มันก็จะ ‘หยุด’ เป็นตัวชี้วัดที่ดีไปในทันที

เรื่องนี้ไม่ใช่แค่เรื่องการท่องเที่ยวเท่านั้น แต่เป็นข้อสังเกตที่นำไปประยุกต์ใช้เพื่อ ‘อธิบาย’ ความล้มเหลวของนโยบายในแทบทุกสาขาได้เลย ตั้งแต่ระบบธนาคารกลาง การศึกษา การเรียนรู้ สาธารณสุข หรือการบริหารภาครัฐต่าง ๆ

คนที่เขียนเรื่องนี้ขึ้นมาเป็นครั้งแรก คือ ชาลส์ กู๊ดฮาร์ต (Charles Goodhart) ซึ่งเป็นที่ปรึกษาให้กับธนาคารแห่งอังกฤษหรือ Bank of England ในช่วงทศวรรษเจ็ดศูนย์ ซึ่งเป็นยุคของนายกรัฐมนตรีมาร์กาเร็ต แธ็ตเชอร์

ในตอนนั้น รัฐบาลกำลังพยายามควบคุมเงินเฟ้อด้วยการ ‘คุมปริมาณเงิน’ โดยแนวคิดก็คือ ถ้าเรา ‘วัด’ ได้ว่ามีเงินหมุนเวียนในระบบเท่าไหร่แล้วควบคุมตัวเลขนั้นได้ เงินเฟ้อก็จะไม่เฟ้อ

แต่ปรากฏว่าพอรัฐบาลประกาศว่าจะใช้ ‘ตัวชี้วัด’ หรือ KPI ไหน ธนาคารและสถาบันการเงินกลับเริ่มปรับพฤติกรรมต่าง ๆ เพื่อให้ ‘ตัวเลข’ ดูดี เช่น ย้ายเงินไปอยู่ในบัญชีประเภทอื่นที่รัฐบาลไม่ได้เอามานับไว้ด้วย หรือไม่ก็สร้างผลิตภัณฑ์ทางการเงินใหม่ ๆ ที่ไม่เข้าข่ายการวัดผล ผลลัพธ์ที่ได้ก็คือ ตัวเลขที่รัฐบาลกำลังวัดอยู่หรือใช้เป็นตัวชี้วัดนั้น มันไม่ได้บอก ‘ความจริง’ ในทางเศรษฐกิจเลย

กู๊ดฮาร์ตเห็นเรื่องนี้กระจะตา เขาเลยเขียนเป็นบทความเอาไว้ในปี 1975 โดยไม่ได้คิดว่าจะกลายเป็น ‘กฎ’ อะไร แต่ปรากฏว่าคนอื่นนำไปใช้แล้วตั้งเป็นกฎตามชื่อของเขา โดยเฉพาะนักมานุษยวิทยาคนหนึ่งที่ชื่อว่า มาริลีน สตราเธิร์น (Marilyn Strathern) จนกระทั่งคำพูดที่ว่า when a measure becomes a target, it ceases to be a good measure กลายเป็น ‘กฎ’ ขึ้นมา

 

แล้วเรื่องนี้เกี่ยวกับการท่องเที่ยวอย่างไร?

ภาพจาก Mirko Kuzmanovic / Shutterstock.com

 

ในปัจจุบันนี้ หลายฝ่ายพูดกันเยอะมากเรื่อง ‘นักท่องเที่ยวที่มีคุณภาพ’ หรือ ‘นักท่องเที่ยวคุณภาพสูง’ คืออยากเน้น ‘คุณภาพ’ มากกว่า ‘ปริมาณ’ เพราะนักท่องเที่ยวปริมาณมากที่ไร้คุณภาพ อาจส่งผลกระทบได้หลายมิติมาก ทั้งทางวัฒนธรรม สังคม เศรษฐกิจ หรือแม้กระทั่งสิ่งแวดล้อม เช่นเกิดภาวะนักท่องเที่ยวล้นเกินจนเมืองรับไม่ได้ หรือเกิดการทำลายสิ่งแวดล้อมจนควบคุมไม่ได้ เป็นต้น

โดยเนื้อแท้แล้ว คำว่า ‘คุณภาพ’ ย่อมสัมพันธ์คำว่า ‘คุณค่า’ อย่างยากจะแยกออกจากกันได้ คำว่า ‘คุณภาพ’ หรือ Quality คือคุณสมบัติของสิ่งนั้นในตัวเอง วัดได้แบบ ‘สัมบูรณ์’ พอสมควร เช่น โรงแรมระดับห้าดาวย่อมมีคุณภาพสูงกว่าโรงแรมระดับสามดาว เป็นต้น

ส่วนคำว่า ‘คุณค่า’ หรือ Value คือ ‘คุณภาพ’ ของสิ่งนั้น ๆ ที่สัมพันธ์กับบริบทแวดล้อม โดยขึ้นอยู่กับว่าวัดจากมุมของใคร เพื่ออะไร และมีคุณค่าต่อใคร เช่น โรงแรมระดับห้าดาวย่อมมีคุณภาพในตัว แต่ถ้ามันไปตั้งขวางชายหาด กีดขวางทางน้ำไหล หรือมีการดำเนินการที่ทำลายสังคมแวดล้อม เช่น รับนักท่องเที่ยวที่สนใจแต่การบริโภค ไม่ได้สนใจศิลปวัฒนธรรมท้องถิ่นอย่างแท้จริง แม้เป็นโรงแรมห้าดาว ก็อาจมี ‘คุณค่า’ ต่อชุมชนน้อย อย่างที่เราเห็นได้บ่อย ๆ ในข่าวจากทั่วโลกว่า ธุรกิจท่องเที่ยวบางรายถูกชุมชนขับไล่

ต้องยอมรับตรงนี้ก่อนว่า คำว่า ‘คุณภาพ’ นั้น ‘วัดได้ง่าย’ อย่างน้อยก็วัดได้ง่ายกว่า ‘คุณค่า’ เพราะคุณภาพใช้ ‘มาตรฐานอ้างอิง’ ที่ตายตัวได้ เช่นดาวโรงแรมอย่างที่ว่าไปแล้ว เลยไปถึงใบรับรองต่าง ๆ ISO หรือราคาต่อคืน ตัวเลขเหล่านี้ถกเถียงได้ วัดซ้ำได้ เปรียบเทียบได้

แต่การวัด ‘คุณค่า’ ต่างหากที่ทำได้ยาก เพราะต้องถามว่าเป็นคุณค่าที่มีต่อใคร วัดในช่วงเวลาไหน ฤดูไหน วัดจากมุมไหน คุณค่าที่มีต่อชุมชนอาจขัดกับคุณค่าทางเศรษฐกิจ คุณค่าระยะสั้นอาจทำลายคุณค่าระยะยาว คุณค่าทางเศรษฐกิจอาจตรงข้ามกับคุณค่าด้านสิ่งแวดล้อมก็ได้ 

การวัดคุณค่าที่ว่ายากนี้ ไม่ได้แปลว่าวัดไม่ได้นะครับ เพียงแต่ต้องใช้ระบบวัดที่ ‘ซับซ้อน’ กว่า หลายมิติกว่า ใช้เวลาในการวัดยาวนานกว่า ที่สำคัญก็คือต้อง ‘ฉลาด’ ในการ ‘ออกแบบ’ วิธีวัดวิธีประเมิน ไม่ใช่ใช้วิธีเดิม ๆ มาวัดมาประเมิน เพราะสุดท้ายจะไม่ได้เห็นคุณค่าที่แท้จริง โดยเฉพาะการ ‘ขัดกัน’ ของคุณค่าต่าง ๆ 

ภาครัฐของไทยมีนโยบายที่เรียกว่า ‘คุณค่าเหนือปริมาณ’ หรือ Value over Volume (หรือ VoV) ซึ่งฟังดู ‘ดีมาก’ ถ้าหากว่าปฏิบัติได้จริงอย่าง ‘เข้าใจ’ ถึงนโยบายที่สั่งการออกมาอย่างแท้จริงด้วย

VoV ที่ว่านี้ มีหลายมิติผสมผสานกัน มิติแรกคือมิติเศรษฐกิจที่เห็นได้ชัดที่สุด นั่นคือเป็นนโยบายที่ต้องการนักท่องเที่ยวที่ใช้จ่ายต่อหัวมากขึ้น ทำให้รายได้กระจายสู่ท้องถิ่นได้จริง ไม่รั่วไหลออกนอกระบบผ่านบริษัทท่องเที่ยวข้ามชาติแบบทัวร์ศูนย์เหรียญ

มิติที่สอง คือมิติสิ่งแวดล้อมและชุมชน เพราะชุมชนที่มีทรัพยากรทางธรรมชาติ คือแรงดึงดูดให้คนมาท่องเที่ยวตั้งแต่แรก ดังนั้น การท่องเที่ยวที่ ‘รักษา’ ทรัพยากรนี้เอาไว้ ก็เท่ากับรักษาคุณค่าของตัวเองไปในตัว ซึ่งจะทำให้นักท่องเที่ยวได้รับมิติที่สาม คือ ‘ประสบการณ์’ ที่ดีงามยอดเยี่ยมในแบบที่ ‘เป็นไปเองโดยธรรมชาติ’ ไม่ต้องผ่านการ ‘เซต’ หรือ ‘ออกแบบ’ ให้ผิดจากความเป็นจริง

แต่ประเด็นก็คือ เมื่อมีนโยบายทันสมัยแบบ VoV แล้ว สิ่งที่ภาครัฐมักจะพลาดก็คือ ‘ปลายน้ำ’ อย่างการประเมินและวัดผล ไม่ได้ ‘ทันสมัย’ ตามไปด้วย!

ปัญหาไม่ได้อยู่ที่นโยบาย แต่อยู่ที่สิ่งที่เราตัดสินใจ “นับ”

ท่องเที่ยวไทยมีเป้าหมายที่ชัดเจน: ดึงดูดนักท่องเที่ยว “คุณภาพสูง” ที่ใช้จ่ายมากขึ้น ส่งผลกระทบต่อสิ่งแวดล้อมและชุมชนน้อยลง และกระจายรายได้ไปสู่เศรษฐกิจท้องถิ่นอย่างทั่วถึงและยั่งยืน ฟังดูสมเหตุสมผลและก้าวหน้ามาก

แต่ถ้าถามว่า: ในตอนสิ้นปี รัฐบาลไทยใช้อะไรวัดว่า “ประสบความสำเร็จ” ในด้านการท่องเที่ยว?

คำตอบยังคงเดิม: จำนวนนักท่องเที่ยวต่างชาติ และรายได้รวมจากการท่องเที่ยว

สองตัวเลขนี้คือ KPI หลัก และสองตัวเลขนี้เองที่ทำให้ทุกอย่างเริ่มต้นพังตั้งแต่ต้น

เมื่อหน่วยงานภาครัฐถูกประเมินด้วย “จำนวนนักท่องเที่ยว” ไม่มีทางใดนอกจากที่พฤติกรรมจะปรับตัวเพื่อเพิ่มตัวเลขนั้น ไม่ใช่เพราะผู้บริหารมีเจตนาไม่ดี แต่เพราะโครงสร้างแรงจูงใจ (Incentive Structure) ทั้งระบบถูกออกแบบมาให้รางวัลกับ “ปริมาณ” ไม่ใช่ “คุณค่า” นี่คือกับดักของ Goodhart อย่างแท้จริง: นโยบาย VoV กลายเป็นเพียง “เป้าหมายที่สวยงาม” ที่ลอยอยู่เหนือระบบวัดผลที่ยังทำงานในตรรกะเดิม

นักรัฐศาสตร์ Marilyn Strathern นำกฎของ Goodhart มาพัฒนาต่อว่า ยิ่งระบบพยายามวัดผลสำเร็จอย่างเคร่งครัด ยิ่งมีโอกาสที่พฤติกรรมจะบิดเบี้ยวไปในทิศทางที่ “ผ่านการทดสอบ” แต่ไม่ตรงกับเป้าหมายที่แท้จริง ซึ่งในบริบทการท่องเที่ยว แปลว่า: หน่วยงานต่าง ๆ จะพบวิธีทำให้ตัวเลขนักท่องเที่ยวเพิ่มขึ้น แม้ว่านักท่องเที่ยวเหล่านั้นจะไม่ใช่กลุ่มที่ยุทธศาสตร์ VoV ต้องการก็ตาม

ก่อนเกิดวิกฤตโควิด-19 ประเทศไทยเคยตั้งเป้านักท่องเที่ยวเอาไว้ 40 ล้านคนต่อปี เมื่อโควิดทำให้ตัวเลขดิ่งลง เราคิดยุทธศาสตร์ใหม่คือการดึงดูดนักท่องเที่ยวเชิงคุณค่าแทนการนับปริมาณนักท่องเที่ยวให้มากเข้าไว้เหมือนในอดีต แต่เนื่องจากการท่องเที่ยวเป็นเครื่องยนต์ทางเศรษฐกิจสำคัญตัวหนึ่งของไทย สุดท้ายเราก็พบว่า แรงกดดันที่จะ ‘ทำเงินเข้าประเทศ’ ทำให้เรา ‘เหวี่ยง’ กลับไปหา ‘ตัวเลข’ อีกครั้ง อาจไม่ใช่ตัวเลขปริมาณนักท่องเที่ยว แต่ก็คือตัวเลข ‘เม็ดเงิน’ ที่จะเข้าประเทศ ซึ่งสุดท้ายคำนวณกลับไปแล้ว มันก็จะกลายเป็นเรื่องของ ‘ปริมาณนักท่องเที่ยว’ อยู่ดี

จาก Value over Volume จึงอาจกลายเป็น Volume over Value ไปโดยไม่รู้ตัว!

นักเศรษฐศาสตร์พฤติกรรมอย่าง แดเนียล คาห์เนมาน (Daniel Kahneman) เรียกสภาวะนี้ว่า Temporal Discounting คือมนุษย์เรามักจะให้ค่ากับ ‘ประโยชน์ระยะสั้น’ มากกว่าประโยชน์ระยะยาวอย่างไม่สมเหตุสมผล เพราะฉะนั้น ไม่ว่าจะเป็นรัฐบาลไหน จึงต้องการตัวชี้วัดที่จะบอกว่า ‘จำนวนนักท่องเที่ยวในไตรมาสนี้’ มีมากน้อยแค่ไหน แต่ไม่เคยมีรัฐบาลไหนสนใจพิถีพิถันวัดค่า ‘ความสุขของชุมชนท้องถิ่นในอีกห้าปีข้างหน้า’ เลย

เพราะมันช้าเกินไป และกว่าจะถึงตอนนั้น รัฐบาลก็อาจพ้นจากอำนาจไปแล้ว!

VoV จึงไม่เกิด หรือไม่ถ้าเกิด ก็เกิดแบบกลับหัวกลับหาง

คำถามก็คือ แล้วประเทศอื่นมีสถานการณ์นี้บ้างไหม?

คำตอบก็คือมี แต่ประเทศที่ทำสำเร็จในเรื่องนี้ ต้องเป็นประเทศที่มี ‘ฉันทามติ’ หรือ Consensus ร่วมกันจริง ๆ ว่าอยากเห็นทิศทางของประเทศเดินหน้าไปทางไหน ไม่ใช่ประกาศอะไรบางอย่างเป็น ‘วาระแห่งชาติ’ ได้ไม่นาน พอเปลี่ยนรัฐบาลปุ๊บ รัฐบาลใหม่ก็ล้มวาระแห่งชาติเดิมไปตั้งวาระแห่งชาติใหม่ขึ้นมา

แปลว่าเราไม่เคยมี ‘วาระแห่งชาติไทย’ ได้จริง ๆ เลยสักครั้ง!

ดังนั้น ถ้าจะสร้าง Vov ให้เกิดขึ้นได้จริง จะต้องเป็นนโยบายระยะยาวและมีการ ‘ออกแบบระบบ’ ให้ ‘ใหม่’ จริง ๆ ไม่ใช่แค่ระบบปฏิบัติการหรือการ Implement เท่านั้น แต่รวมถึงระบบประเมินและตัวชี้วัดที่สอดคล้องกับเป้าหมายด้วย

 

และต้องไม่ทำให้ ‘ตัวชี้วัด’ กลายเป็น ‘เป้าหมาย’

อัมสเตอร์ดัมเป็นกรณีที่น่าสนใจมาก เพราะประสบปัญหา Overtourism จนตัดสินใจประกาศอย่างเปิดเผยในปี 2023 ว่าไม่ต้องการนักท่องเที่ยวเพิ่มอีกแล้ว และเริ่มปรับตัวชี้วัดจาก ‘จำนวนนักท่องเที่ยว’ มาเป็น ‘ความพึงพอใจของผู้อยู่อาศัย’ จนกลายเป็น KPI หลักตัวหนึ่งของเมือง

นั่นแปลว่าถ้านักท่องเที่ยวมากขึ้นแต่คุณภาพชีวิตของชาวเมืองลดต่ำลง จะถือว่าล้มเหลว ซึ่งเป็นการมองไปที่ ‘คุณค่า’ ของการท่องเที่ยวระยะยาวจริง ๆ เพราะแม้ตัวเลขนักท่องเที่ยวจะไม่ ‘พุ่งสูง’ ขึ้นแบบ ‘ฉับพลันทันที’ แต่ผู้คนจะยังแวะเวียนมาเยือนเมืองแห่งนี้สม่ำเสมอ จึงสร้างความ ‘ยั่งยืน’ ให้เกิดขึ้นได้ในระยะยาว ไม่ใช่เกิดอาการ ‘ตีหัวเข้าบ้าน’ มาเที่ยวกันทะลักทลายแล้วก็หายสูญไปเพราะคุณภาพของเมืองตกต่ำลง

ถ้าเราต้องการให้ Value over Volume เป็นมากกว่าแค่สโลแกน จำเป็นต้องเริ่มจากคำถามพื้นฐานที่ว่า เราวัดอะไร และเราต้องการอะไร ซึ่งอาจทำได้สามชั้น

ชั้นแรก เราอาจต้องการตัวชี้วัดที่ผนวก ‘คุณภาพ’ เข้าไปในระบบการรายงานอย่างเป็นทางการ เช่น รายได้ต่อหัวของนักท่องเที่ยวแทนการดูรายได้โดยรวมทั้งหมด รวมไปถึงตัวเลขอื่น ๆ เช่น Net Promoter Score หรือการ ‘แนะนำต่อ’ ให้กับคนอื่น ๆ มาท่องเที่ยว รวมถึงอัตราการกระจายรายได้สู่ SME ท้องถิ่น และตัวชี้วัดสิ่งแวดล้อมอย่างรอยเท้าคาร์บอนของนักท่องเที่ยวแต่ละคน ตัวชี้วัดเหล่านี้ไม่ใช่ของใหม่ แต่เราต้องนำหลาย ๆ ตัวชี้วัดมาประกอบกัน ฝ่ายที่ทำงานประเมิน ต้องทำงานหนักขึ้น ซับซ้อนขึ้น เพื่อให้บรรลุถึงความเข้าใจเรื่อง ‘คุณค่า’ ได้อย่างแท้จริง

ชั้นที่สอง คือการออกแบบแรงจูงใจใหม่สำหรับผู้ประกอบการ หน่วยงานภาครัฐ และท้องถิ่น โดยผูกงบประมาณสนับสนุน การลดหย่อนภาษี หรือการรับรองมาตรฐานเข้ากับตัวชี้วัดเชิงคุณภาพ ไม่ใช่เชิงปริมาณ ตัวอย่างเช่น ธุรกิจที่มีสัดส่วนนักท่องเที่ยวที่เข้าพักระยะยาว (Long Stay) สูง หรือธุรกิจที่มีสัดส่วนการจ้างงานท้องถิ่นสูง ควรได้รับสิทธิพิเศษที่แตกต่างจากธุรกิจที่เน้นปริมาณ เป็นต้น

ชั้นที่สาม คือการจัดโซนนิ่งและดูความสามารถในการรองรับนักท่องเที่ยวที่เหมาะสม และมีการบังคับใช้จริง แหล่งท่องเที่ยวที่แออัดหลายแห่ง มีขีดความสามารถในการรองรับที่คำนวณทางวิทยาศาสตร์ได้ การปล่อยให้จำนวนนักท่องเที่ยวมากเกินกว่าขีดความสามารถไม่ใช่ความสำเร็จ แต่คือการทำลายอนาคต

ทั้งหมดนี้ต้องการการลงทุนในระยะกลางและระยะยาว ไม่ใช่ ‘แคมเปญการตลาด’ ที่เปลี่ยนแปลงบ่อย และนั่นหมายความว่า VoV ต้องเป็นวาระที่อยู่เหนือรัฐบาลชุดใดชุดหนึ่ง ไม่อย่างนั้นเราไม่อาจสร้าง Value ขึ้นมาได้เลย

คำถามที่แท้จริงจึงคือ เราพร้อมออกแบบระบบวัดผล ระบบแรงจูงใจ และระบบการจัดสรรทรัพยากรใหม่ทั้งหมดเพื่อสร้างคุณค่าขึ้นมาหรือเปล่า

นี่เป็นคำถามที่สำคัญต่ออนาคตการท่องเที่ยวไทยเป็นอย่างยิ่ง!